【专栏】最大限度为残障人服务业“松绑”

作者:解岩   2013.11.21 11:38  浏览686
摘要:紧锣密鼓的政策出台,中国政府领导人的适时表态,社会体制的改革创新,都表明,中国的服务业无论在经济复苏,还是社会转型的进程中正在日益成为最为重要的力量之一。

4月1日,北京市区两级民政部门将全面接受四大类社会组织的直接登记申请。备受诟病的社会组织“双头管理”政策,将逐渐被废止。

5月28日,财政部和国家税务总局联合印发的通知,明确8月1日后,“营改增”试点涉及的应税服务将包括陆路运输服务、水路运输服务、航空运输服务、管道运输服务、研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、有形动产租赁服务、鉴证咨询服务、广播影视服务。

5月29日,中共中央政治局常委、国务院总理李克强出席第二届京交会暨全球服务论坛北京峰会,并发表“把服务业打造成经济社会可持续发展的新引擎”的主旨演讲。

紧锣密鼓的政策出台,中国政府领导人的适时表态,社会体制的改革创新,都表明,中国的服务业无论在经济复苏,还是社会转型的进程中正在日益成为最为重要的力量之一。但是,中国的服务业发展滞后,又是共识,李克强总理就强调:中国服务业发展最大的制约是体制机制障碍,出路在于改革开放。要坚持社会主义市场经济的改革方向,最大限度地释放改革红利,最大限度地依法依规为服务业发展“松绑”。

我们知道,“服务业”的概念最早由英国经济学家柯林·克拉克在1957年提出。在其出版的《经济进步的条件》第三版中,把国民经济结构分为三大部门,即:第一大部门以农业为主,包括畜牧业等;第二大部门包括制造业、采矿业等;第三大部门是服务业,包括建筑业、运输业、通讯业、商业、金融业、专业化服务和个人生活服务、政府行政、律师事务和服务军队等。此前国际理论界通常以“第三产业”来称呼“服务业”。“第三产业”概念源于西方经济学,早在17世纪末(1690),威廉·配第就阐述了有关第三产业的思想。此后,萨伊、西斯蒙第、李斯特、西尼尔以及马克思等经济学家从不同角度对第三产业进行了分析,在不同程度上揭示了第三产业经济范畴所涉及的经济规律。

然而,与“服务”概念类似,作为国际上通行的产业分类概念,“服务业”仍没有取得统一认识。对“服务业”的定义,国内外学者标准各有不同。有的学者将服务业直接理解为第三产业:除工业、农业以外的所有其他产业的集合;有的学者把服务业定义为生产或提供各种服务的经济部门或企业的集合。西方国家比较通行的服务业产业定义是“以产出无形产品(非实物产品为主)的产业”。

目前在我国,服务业在一定程度上等同于第三产业。在国家统计局2003年5月发布的《三次产业划分规定》中明确规定“第三产业是指除第一、二产业以外的其他行业”。

明确了服务业定义,还是要转到服务业下的中国残障人服务业,这又如何定义呢?笔者无才,不能给出明确的定义,只能简单归纳,说大白话,残障人的服务业就是9个字:文、体、学、吃、住、行、游、娱、购,只是,这9个字都要基于残障人的需求。

在目前的语境下,残障人服务业就是指诸多康复机构(或助残机构)为残障人提供的康复服务,多出现在脑瘫、智力、自闭症等残障类型;从绝对数量上也可以佐证,据不完全统计,国内现有的康复机构约有4000余家,即便不叫某某康复中心,也多以教育、文化交流中心出现,更主流的叫法是:残疾人社会组织(民办非企业单位)。

众所周知,我国正处在社会转型时期,在转型的过程中,产生了各种各样的社会问题,而残障人所面临的社会问题身在其中,并首当其冲,而残障人社会组织在解决这些社会问题方面具有独特的作用,是定心丸,是缓冲剂,是试验田。

有了以上共识,那么,笔者套用李克强总理的话,呼吁:最大限度为残障人服务业“松绑”,结合其他领域的情况,就是要让残障人社会组织轻装上阵,增添活力和创造力,在健全制度、标准,规范监管的同时,营造良性发展环境。

现阶段,以北京残联的社会办、广东残联的残疾人服务协会等为代表的各地创新残障人社会组织的管理模式初见成效,但是与残障人对康复、教育、就业、社会融入、文化等方面的需求,及社会对于残障人社会组织的需求相比,还有很大的差距。

在实际工作中,各级残联对于残障人社会组织重管理监督,轻培育发展,缺政策、缺资金,同时,诸多残障人社会组织也将其发展受限归结于资金短缺、资源不足等,观念和钱成为残障人社会组织生存与发展面临的核心问题。

但是,这次笔者抛开理念不谈,我们这次谈最大限度给残障人服务业“松绑”,也就是,就谈钱;当然我不是给钱的,我只能和您谈怎么省钱,那么,省钱的第一步就是:减税,为此,我们仅从税收政策方面,提出残障人社会组织发展所面临的问题及对策与建议,切实为残障人服务业“松绑”!

问题一:民办非企业单位的税收政策基本与工商注册的企业一样

民办非企业单位不仅没有接受捐赠开具免税发票的资格,其收入也没有免税资格,还需要交纳营业税、企业所得税。民非面临的税收政策基本上与企业一样,甚至还不如国家扶持发展的一些企业的税收政策优惠。《企业所得税法》规定:“符合条件的小型微利企业,减按 20%的税率征收企业所得税。国家需要重点扶持的高新技术企业,减按 15%的税率征收企业所得税”。

民非在收到一笔捐款或提供服务的时候,首先要缴纳5%的营业税,并在营业税额的基础上还有缴纳城建税、教育附加,北京还要缴纳地方教育附加,累计缴税比例大约为5.5%。其次现有的大多数民非企业都是小规模纳税人(年销售额在500万以下),税务部门在所得税方面一般就认定为核定征收(有收入即征收),即以2.5%(25%×10%)的比例征收,而非查账征收,如果民非企业年底收支有结余,还要就此缴纳,而不能留存作为机构的可持续发展使用。

由此,估算民非企业的税收负担约为8%以上(5.5%+2.5%),基本与普通企业一致。

对策与建议:在免税资格认定没有得到改善或者没有取得免税资格前,推动残障人社会组织税务认定实行查帐征收,并选择试点予以论证,最终一律实现查账征收。

问题二:营业税改增值税以后,民非企业的缴税额反而大于工商注册的企业,更无优势可言

自2012年国内部分地区营业税改为增值税以后,小规模纳税人征收率变为3%,对于小规模企业来说是利好,更是一种政策导向,再加上城建税、教育附加以及所得税等,工商注册的小微企业预计缴税比例总计6%左右。

而民非企业不享受营改增的税收优惠,依然按照5%的营业税征收,总体缴税比例至少比现有的工商注册企业多出2个百分点,民非企业的缴税额反而大于工商注册的企业。

因此,现阶段,社会组织在注册选择上,仅从税收方面的考虑,就会挫伤其注册民非的积极性。

对策与建议:将残障人社会组织,即民办非企业单位纳入营改增的范围,以此,减少残障人社会组织未得到免税资格和捐赠税前扣除资格的缴税额,减轻其财务压力。

问题三:残障人社会组织免税资格的申请认定应依法执行,公开透明

免税的资格认定对于残障人社会组织来说显得尤为重要,因为它关系着组织的生存和发展。有很多组织积极申请注册,除了寻求合法性之外,还因为这是获得免税资格的一道硬门槛。

免税,主要讲的是免除非营利组织的企业所得税,现阶段,申请免税资格成功的残障人社会组织大多必而不谈自己如何获得,这其中很多都是凭借机构领导人的个人关系以及行业潜规则,当然也有部分机构凭借多年来在社会中积累的声誉,按照正常程序实现。

很多尝试过申请免税资格,最终失败的机构普遍认为失败的原因是:对政策不了解,无人可问,审批手续涉及的部门多,民政、税务、财政等等都有跑到,需要准备的材料认定不明确,随机性和随意性太强,没有明确的责任人,无申诉或修改的机会等,面对日常的工作压力,残障人社会组织大多以折腾不起为由,选择放弃,这对于组织的发展是非常不利的。

对策与建议:由中国残联牵头协调,民政、财政和税务部门配合,出具更细致的免税申请指引,并明确审批第一责任人,以便残障人社会组织参照执行,杜绝扯皮现象;在界定残障人社会组织营利行为的前提下,推动残障人社会组织注册即免税的政策出台。

问题四:残障人社会组织申请公益捐赠税前扣除资格认定基本无望

残障人社会组织对外筹资是其生存和发展的基础,但是由于没有捐赠税前扣除资格,无法出具免税发票,导致很多企业愿意给民非机构捐款却因无法得到免税发票而作罢,使民非机构筹款困难。极少数获得捐赠税前扣除资格的残障人社会组织,也是基于特事特办的原则得以达成,并大多集中于有政府背景的机构。

分析捐赠税前扣除资格认定如此困难的原因,笔者认为首先,法律没有明文规定一定要给民非组织办理此认证,也没有规定认证需要的处理时间多长,所以财税部门在处理问题的时候往往会拖延,甚至抱有“多一事不如少一事”的想法。另外,这里可能涉及到一些利益问题,因为税前扣除资格涉及到企业与个人的抵税,会使应税收入减少,这也是造成动力不足的原因之一。最后,就是缺乏一个清晰明了的程序。现在的审定,虽然网站上有公开一些需要准备的材料以及申请的条件,但实际上在审查的时候却是按照个案的方式去审查。

当然还有一个更重要的因素是,如何判定民办非企业单位的公益性问题,后面会做具体分析。

民办非企业单位一方面筹资困难,另一方面,有了收入还要缴纳各种税,这样的环境很难有助于此类组织的可持续发展。

对策与建议:对残障人社会组织,实行普惠制原则,民办非企业单位同样享有捐赠税前扣除资格,使得不同背景下的残障人社会组织公平竞争,优胜劣汰。

问题五:政府购买残障人社会组织服务的资金不在免税范围内

根据财政部、国家税务总局发出的《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》(财税[2009]122号),符合条件的非营利组织企业所得税免税收入范围包括五个方面:

(一)接受其他单位或者个人捐赠的收入;

(二)除《中华人民共和国企业所得税法》第七条规定的财政拨款以外的其他政府补助收入,但不包括因政府购买服务取得的收入;

(三)按照省级以上民政、财政部门规定收取的会费;

(四)不征税收入和免税收入孳生的银行存款利息收入;

(五)财政部、国家税务总局规定的其他收入。

目前,各地方政府支持社会组织的发展最主要的手段之一就是通过政府购买服务的方式,这也是诸多民非组织未来的主要收入来源,但是,上述文件中明确规定政府购买服务取得的收入不在免税范围之内。

不能免税将会给民非组织带来负面影响。事实上,政府购买服务是属于非营利组织的非营利收入,符合非营利组织的宗旨目的,应列入免税范围。

对策与建议:准予中国及各地残联自行建立购买残障人社会组织服务的制度,购买服务的资金保障有2种渠道:一个由残障人就业保障金单独列支,一个在中央政府和地方政府的政府购买服务的政府预算资金中单独列支。此外,政府购买服务取得的收入所缴纳的税款,在政策没有得到修改之前,由中国及各地残联以项目形式进行补贴,资金保障参照上述2种办法。

问题六:已有的税收优惠政策落后于社会发展

按照上述状况,即便残障人社会组织无法获得免税资格和公益捐赠税前扣除资格,可否参照现有的促进残障人就业方面的税收优惠政策?一加一发现在执行过程中也遇到了一定的问题。

2007年,国家财政部、国家税务总局联合等下发了《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》(财税[2007]92号),《关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知》(国税发〔2007〕67号)等,这两个文件是残障人税收优惠最主要的政策依据。

其中,92号文规定:企业实际安置的每位残障人每年可退还的增值税或减征的营业税的具体限额,由县级以上税务机关根据单位所在区县(含县级市、旗,下同)适用的经省(含自治区、直辖市、计划单列市,下同)级人民政府批准的最低工资标准的6倍确定,但最高不得超过每人每年3.5万元。

随着每年各地方政府调整当地最低工资标准,逐步提升成为总体趋势,以2012年和2013年北京最低工资标准,从每月1260元提高至1400元,那么最低工资标准的6倍就是10.08万元,远高于每人每年3.5万元的封顶限额,造成税收优惠的锐减,即使在欠发达地区,该政策依然遇到此类问题。

此外,92号文和67号文关于残障人职工人数的认定标准是应该不少于10人,而非按照残障职工占职工总数的百分比确定,同样滞后于社会发展,特别是营改增以后,政策导向发展现代服务业、文化创意产业等等相关行业,越来越多的人数不多的企业或组织,同样能够创造出更多更大的价值,未来科技的进一步发展,也会创造出更灵活更细小更多样的工作机会或岗位。

对策与建议:中国残联协调财政、税务、民政等部门广泛调研,逐步建立按照残障职工人数计算的退税标准的自然增长机制,以残障职工占职工总数的百分比的相对值代替残障人职工具体人数的绝对值作为税收优惠的认定标准,从而完善残障人就业的税收优惠政策,兼顾避免残障人职工人均免税过高的问题又有利于调动企业的积极性,同时适应各地经济发展差异性的客观实际增强政策的科学性、时效性和可操作性。而残障人社会组织的税收优惠政策在没有突破之前,也可参照此执行。

问题七:残障人社会组织的营利与非营利性业务的法律界定有待明确

上述分析残障人社会组织可否获得免税资格和公益捐赠税前扣除资格时,都是基于残障人社会组织的业务为非营利性的,因此,判断残障人社会组织的业务是属于营利性还是非营利性,是解决上述问题的必要条件。但在实务操作中,特别是各级残联监督管理和扶持中都遇到了无从判定的现实问题,非常棘手,随着注册制度和政府购买服务制度的放开,部分举着非营利旗号进入残障人社会组织的营利性组织,成为残障人社会组织发展的顽疾。

目前,民办非企业单位是我国法律认定的非营利组织的形式之一,注册机关登记注册时,也只能从业务范围、宗旨、营利行为是否以不营利为目的等方面判断,成立之后的监督与管理,多依赖于非营利组织的自律、行业自律、第三方监管,以及机构领导人的道德水准等,这是目前国内非营利领域的行业问题,残障人社会组织必定身处其中,更多分析不便在此详述。

对策与建议:在国内相关行业法律没有出台之前,基于残障人的需求和残障人社会组织的情况,对康复类民办非企业单位,针对其营利(或收费)行为,制定有残障人特色和特点的业务附加许可条件,包括规定:服务性收费的地区指导价格;营利行为在不影响其公益形象的前提下占公益行为的比例范围等。

行文至此,笔者唯恐读者吐口水、扔鞋,甚至竖起某个指头,指向天堂!到不是因为笔者的对策与建议是否可行,是否说到您的心里,或让您嗤之以鼻,是觉得,总理谈服务业“松绑”与你们残障人有嘛关系?把你们残障人康复工作说成残障人服务业,简直就是绵羊跑到驴群里,充大个儿。

是的,我们确实需要换个视角看待残障人的事务,但换视角的前提是,没有被遗忘。我们宁可冒着充大个儿的风险和嘲笑,也要往驴群里钻,只是期望在社会转型期,在社会体制改革中,残障人的需求,不要再被忽视、被滞后、被减少。

服务业是个大话题,残障人的服务业则是这个大话题中可大可小的话题,因为,你认为它大,它就是个大话题,你认为他小,它就是个小话题。大和小,只是相对的概念,问题的关键是人心。

笔者唯愿,以税收之名,揭开面纱,露出残障人诸多问题的冰山一角;以残障之名,揭开面纱,露出诸多社会问题的冰山一角;以服务业之名,揭开面纱,露出改革深水区的冰山一角。

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