【调查】困境与反思,银行业无障碍服务规范梳理与评价

来源:有人杂志   作者:金希   2015.06.29 15:49  浏览1557
摘要:纵观这些规定的具体内容,有的条款一般性地要求银行工作人员不得歧视残障客户,应当按照其需求提供合理便利。

近年来,随着无障碍、非歧视等理念在中国社会的广泛传播以及残障人士在办理银行业务时遭遇困难的新闻频频见诸报端,中国银行业者也越来越重视面向残障人士的金融服务并不断努力以规范性文件的形式调整银行与残障客户之间的关系。此类规范性文件主要有《中国银监会关于印发银行业消费者权益保护工作指引的通知》(银监发〔2013〕38号)、《关于银行业金融机构加强残疾人客户金融服务工作的通知》(银监办发〔2012〕144号)、《关于进一步完善残障人士银行服务的自律要求》(银协发[2012]35号)、《中国银行业协会自律工作委员会关于为严重老弱病残等特殊客户做好人性化服务的紧急通知》(银协发[2009]5号)和《中国银行业公平对待消费者自律公约》(银协发[2010]23号)等。

纵观这些规定的具体内容,有的条款一般性地要求银行工作人员不得歧视残障客户,应当按照其需求提供合理便利。例如《中国银监会关于印发银行业消费者权益保护工作指引的通知》第十六条明确规定银行业金融机构应当尊重银行业消费者,照顾残疾人等特殊消费者的实际需要,尽量提供便利化服务,不得有歧视性行为。有的条款则是对银行应如何为残障客户提供便利服务给予具体指引,例如中国银行业协会发布的《关于进一步完善残障人士银行服务的自律要求》第五条规定:会员银行应在确保残障人士享受与其他客户平等权利基础上,充分考虑各类残障人士需求,尽可能提供便捷的人性化服务。

(一)有书写障碍的残障人士办理开户、存款、取款、挂失及贷款等业务时,可以使用按手印并加盖本人图章的方式代替签名;对上肢残疾不能按手印的客户,在查阅有效身份证件确认本人身份后,可以使用盖本人图章的方式代替签名;对可以签字的视力障碍客户提供签字框工具或相应服务措施,便于视力障碍客户签名。

(二)接受残障人士合理的贷款申请,坚持公平信贷,为符合贷款条件,且提供相关贷款资料齐全的残障人士办理贷款业务。

(三)完善营业网点无障碍设施建设,在条件允许的情况下提供无障碍坡道或采取无障碍服务措施,并在明显位置安放无障碍设施标识,保证残障人士顺利办理业务。

(四)有残障人士窗口的银行网点应安放键盘式密码输入器,便于视力障碍客户使用。

(五)在提供语音叫号系统服务的同时,为听力障碍客户提供电子显示屏叫号服务或相应功能的服务措施。

(六)通过网上银行或其他自助渠道为听力障碍客户提供账户查询及转账、银行卡临时挂失和信用卡激活等涉及隐私的服务项目。

(七)为残障客户提供导引服务,网点大堂服务人员应积极协助残障客户办理各项业务。

(八)为确保与听力障碍客户的交流畅通,应优先提供文字交流服务,对容易引起歧义的重要业务环节需耐心使用文字交流,防止手语服务不清晰造成误会。

(九)逐步实现网上在线咨询服务,并明确在线服务时间,在服务时间内及时回复听力障碍客户提出的业务咨询等问题。

(十)在客户授权且不涉及客户保密信息的条件下,银行机构网点应为有书写障碍的残障人士提供代替书写填单或机器打印填单服务,客户签字除外。

(十一)在完善内部流程管理,确保有效防范风险的前提下,应尽量为不能亲临柜台且有急需的重度肢体障碍客户提供柜台延伸上门服务。

(十二)网点工作人员应对支取大额现金业务的残障人士进行安全提示,可协助残障人士联系公安部门提供安保服务。此外,还有的条款对于残障客户在办理银行业务过程中遭遇歧视或者其他困难时的救济途径给予了指引,例如前述《指引》第四十条规定第四十条银监会及其派出机构应当依法受理银行业消费者认为未得到银行业金融机构妥善处理的投诉,进行协调处理。

总体而言,中国银监会与银行业协会发布的此类规范性文件在一定程度上吸纳了联合国《残疾人权利公约》中所倡导的精神与理念,在对残障客户的定义上逐步完成从个体模式向社会模式的转型,明确将残障客户视为需要得到公平对待与便利服务的金融消费者,而非唯恐避之不及的高风险人群。中国银监会在其发布的《关于银行金融机构加强残疾人客户金融服务工作的通知》中就开宗明义地指出应当充分认识到,做好残疾人客户金融服务工作,是提高银行业服务水平和质量、履行社会责任、实现自身可持续发展的重要组成部分,并要求银行业金融机构考虑残疾人客户的具体困难,为其提供更加细致和人性化的服务。应该说,如果这些规范性文件中所蕴含的精神理念与所规定的具体措施能真正落到实处,的确能为广大残障人士办理银行业务提供不少的便利。

然而,与银监会和银协字面上的无障碍规定形成不小反差的是,残障人士在办理银行业务过程中仍然面临形形色色的障碍。以视障人士为例,有人因为无法签名而被银行拒绝办理信用卡,有人因为自动取款机没有语音提示系统而无法自己操作,有人因残障而使其偿付能力被银行工作人员所怀疑,从而无法获得房屋贷款,不一而足。大体而言,残障人士在银行所遭遇的困难可以分为两类,其一是因得不到银行的合理调整而难以无障碍地办理业务,例如因为无法自行签名或者使用ATM机而无法办理相应的业务,其二是因为残障而遭致银行间接的歧视,例如因残障而导致贷款时的信用评级降低。根据联合国《残疾人权利公约》的精神与规定,无论是拒绝提供合理调整还是间接歧视,都构成了针对残疾人的歧视。那么,在银监会和银行业协会三令五申发文要求银行不得歧视残障客户的背景下,残障人士在办理银行业务时遭遇歧视的现象为何又会层出不穷呢?

首先,也是最为直接的原因便是银行柜面工作人员对于规则有选择性地、并且僵化刻板地执行。银行在经营金融业务过程中,有规避自身风险、维护交易安全的规则,也有前述便利残障客户、提供个性服务的规则,但多数柜面工作人员在办理日常业务时往往片面强调了前者,压根就不知道或者有意忽略了后者,从而使自己的决定趋向刻板和保守。以前述不能签名而无法办理业务的事件为例,据调查这也是视障人士办理银行业务过程中最为常见的困难。尽管前述规范性文件中明确指出对于有书写障碍的客户可以用按手印并盖章的方式代替签名,但在实践中视障客户要求用按手印和盖章的方式代替签名时却频繁遭拒。这或许是因为银行工作人员资讯不畅,不了解前述规定,但更可能的原因是他们业务不精,不理解银行要求客户签名这一规定的实质。由于金融消费者与银行之间多为格式合同,客户在相应单据上签名即视为承诺,表明自己愿意受该格式合同向下的权利和义务的约束。因此,签名的实质是当事人确认契约效力的意思表示,是当事人表明自己知悉合同内容并愿意履行合同的一种形式。既然只是一种形式,那么显然也存在其他形式能够表明客户已经了解合同的内容并且愿意受该合同的约束。要求客户在相关单据上签名的银行规定的目的也是让客户以某种形式确认他们已经了解该项业务的内容并自愿履行相应的义务。部分银行工作人员显然颠倒了形式与实质的位置,宁可要求视障人以违背其生理特点的方式在指定位置签名,也不允许他们以符合自身生理特征的适当方式做出了解业务并愿意履行义务的意思表示。或许不少银行工作人员在以不能签名为由拒绝给视障人办业务时,所主要考虑的是如何规避自身风险、豁免自身责任,而非以适当方式确认客户了解并同意业务内容的意思表示,这不仅违反了前述给残障客户提供个性化的便利服务的规定,也是与银行有关要求客户签名的相应规定的真实目的背道而驰的,说是本末倒置并不为过。

面对这一现象,我们还需进一步追问,为何银行工作人员在遇到残障客户时首先想到的不是提供合理便利,而是规避自身风险。可能的原因是他们缺乏对于残障人士和残障现象真正而充分的了解。因为不了解,他们对于残障概念的理解还停留于个体模式或医疗模式;因为不了解,他们依然对残障人士持有知识欠缺、能力受限、需要受人监护和缺乏自主意识的刻板印象;因为不了解,他们在业务中自觉不自觉地把残障客户划入低信用评级和高金融风险的人群之列;因为不了解,他们面对残障客户时潜意识里浮现的是畏惧和忧虑,而非接纳和欢迎。不了解的一个直接后果便是对残障客户有意无意的忽视。因为忽视,投入大量资金、被认为更能保障交易安全的触摸屏ATM机与触摸屏密码键盘反而使得视障人士无法操作;因为忽视,银行在对职工进行培训时没有、至少是淡化了对前述为数不少的残障客户服务规范的学习与强调;因为忽视,残障客户的不少合法合理的诉求需要经过专门的“请示”程序之后才能作为特例得到批准。

在社会模式之下,保障残障人士平等参与社会生活,就需要改变周围有障碍的社会环境和歧视性的社会态度。办理银行业务时,面对保守、面对无知、面对忽视,我们也抛砖引玉,提出几点对策建言,以期能让银监会和银协在制定前述规范性文件时的良苦用心真正落到实处。

法律层面,规范银行无障碍服务的文件在形式和内容两方面都须加以完善。形式上,目前的此类规范性文件多为银监会的通知或银行业协会的自律公约,效力层级偏低。在立法的框架下,此类文件连部门规章或许都算不上,对银行的约束力有限。一旦发生残障客户与银行之间的纠纷,此类文件只能在与银行协商或向银监会投诉的过程中得以适用,而在司法诉讼中充其量只能作为证据使用,法律效力明显不足,同时也不利于无障碍服务理念在银行业工作人员中的传播。因此,有必要在整合前述通知和自律公约相应规定的情况下倡导制定专门规范银行金融机构面向残障客户无障碍服务的规章、行政法规乃至法律,加强对残障人士权利保障的同时促使银行业者重视残障客户的个性需求与平等权利。

内容上,针对视障人士无法使用ATM机和触摸式密码输入器的问题,应当增加规定,将通用设计作为生产自动取款机与密码输入器的强制性技术标准,例如规定自动取款机应当配备语音提示功能,密码输入键盘应当统一采用按键形式,并且统一各数字键所处的位置。这样的设计不仅使得视障人能无障碍地使用这些设备,也不妨碍其他人以他们通常的方式使用,这正是《残疾人权利公约》中关于通用设计的本质要求;此外,针对银行工作人员在审核残障客户申请贷款等需要自由裁量的业务时趋向保守的现象,应当明确规定在贷款等环节任何基于残障的区别对待都构成法律所禁止的歧视。事实上,类似的规定在《残疾人权利公约》中已有明确体现,公约第十二条第五项规定:缔约国应当采取一切适当和有效的措施,确保残疾人……有平等机会获得银行贷款、抵押贷款和其他形式的金融信贷……在针对残障人士的刻板印象还普遍存在的当下,唯有法律的明确规定或许才能对此种间接歧视有所抑制。

当然,美丽的制度也须切实的执行才具有生命力。规范层面的完善之后,还需加强对广大银行工作人员的无障碍服务理念与技能的培训。目前,银行工作人员在上岗之前都需要经过一段为期不短的业务培训。我们建议银监会和银协应当督促各大银行与当地残联或倡导残疾人权利的NGO组织开展合作,在银行工作人员的业务培训中增加为残障客户提供无障碍服务的科目。在这一科目的培训中,应当让银行工作人员与视力障碍、听力障碍、肢体障碍等不同类型的残障人士亲身接触,了解残障人士的身心特点,倾听残障人士的服务需求,增强自身的服务意识与服务技能。最大的恐惧源于未知,或许不少银行工作人员在第一次面对残障客户之前都未真正接触过残障人士,产生担忧或者保守心理也就不奇怪了。前述无障碍培训科目的核心就是让银行工作人员与残障人士事先接触,消除因为不了解而固有的刻板印象。经过这样的培训之后,外有规范约束,内有理念支撑,我们有理由相信银行工作人员在面对残障客户时能够多一份信任与接纳,少一份担忧与拒绝。

分享给朋友: 
称呼* 邮箱   评论*