【法治】律师就《残疾人教育条例(修订草案)》送审稿

来源:有人杂志   作者:范晓红   2015.07.06 16:40  浏览803
摘要:编者按:此草案征求意见送审,已过去两年。据《中国残障人观察报告2014》预测,今年最终条例会推出,但对其能有多大进步,并不乐观。故此将律师们曾经的意见在此节选刊出,以待新条例出台后的反思。

尊敬的国务院法制办公室负责人:

您好!

我们是来自于北京市数家律师事务所的律师。

得知国务院法制办于就《残疾人教育条例(修订草案)》送审稿公开征求意见以来,我们组织了律师与残疾人代表的讨论会,逐章逐条研读送审稿说明和条款,汇总律师意见。从国务院法制办关于送审稿的说明中,我们非常清晰地看到了国家在残疾人权益保障立法方面的积极态度和决心,对应《残疾人权利公约》等国际公约理念、国内法律政策及社会发展趋势,送审稿说明中明确突出了融合教育的立法导向,让人十分鼓舞。同时,通读《残疾人教育条例(修订草案)》送审稿,我们也看到一些条款没有非常准确地把握国家的立法理念,部分条款内容从实践层面尚不足以切实保障残疾人教育权利,最终将无法充分实现改善残疾人教育现状的立法修订效果。为此,我们整理了关于《残疾人教育条例(修订草案)》送审稿(以下简称送审稿)的几点建议,谨供参考:

一、提高社会意识,是消除融合教育障碍的第一步,送审稿应增加相关内容,提升全社会接纳残疾人教育权利的态度。

二、送审稿中关于普通教育与特殊教育的关系定位不清晰。

通观送审稿第四条、第二十三条、第二十六条、第四十二条等条款表述,我们并不能清晰地看到普通学校的教育与特殊教育机构的教育在残疾人教育体系中的关系定位,是并列关系、主辅关系、还是过渡关系?尤其是条例中有关鼓励或支持发展特殊教育机构的条款,混乱了送审稿说明中反复强调的突出融合教育的立法导向。希望修订草案中相应条款作以调整,统一反映残疾人教育的时代特征。

三、零拒绝原则落实不彻底,立法理念中缺少权利视角,未充分体现残疾人的选择权。

残疾人和非残疾人一样享有受教育的权利,零拒绝原则尤其是义务教育阶段的零拒绝原则,是对所有学生包括残疾学生教育权利的最根本保障。学校应当为此创造无障碍环境,提供合理便利和专业支持,无条件接收申请入学的残疾学生。越早杜绝隔离式教育对残疾学生越有利,这是国家的责任,政府的职责,社会发展的必然趋势。而在送审稿中提及到符合条件的、有重度残疾、比较严重的身心功能障碍的、生活不能够自理残疾人,将采用其它的教育方式或失去教育机会,最终的立法效果是由残疾人来承担社会不能提供融合教育条件的不利后果。因为身体条件的弱势而减损融入社会接受教育的权利,对于中重度残疾人将是更大的不公平。对此可以考虑在融合教育的起步阶段,留出一定的弹性和空间,提供更符合其需求的教育方式,但不能以残疾人的身体条件作为限制或拒绝融合教育的立法理由。建议将送审稿中强调个人缺陷而非社会支持、有悖于《残疾人权利公约》人权理念和上位法表述的部分予以合理调整。

四、送审稿未充分体现残疾人终生教育所需要的全部支持。

权利救济条款操作性不强,遗漏过多法律责任,不利于保障残疾人的受教育权。

七、残疾人教育指导委员会的职能定位需要予以明确。

八、教育经费设计应当更加细化公平合理,最大程度地保障不同残疾人的受教育权利。

从送审稿中可以明确看出,政府对残疾人教育给予财政支持的积极态度,包括优先保证、优先减免、设立专项资金等等。其中送审稿中提及的残疾学生的生均公用经费,一般各地的标准不太一致,但都高于普通学校生均公用经费的数倍。在所有的残疾类型中,往往是肢体残疾学生教育支持强度最低,心智障碍学生教育支持强度最高。即使同样残疾类型、残疾程度的学生,需要的教育支持力度也会因为个体差异不尽相同。所以在对残疾学生以“生均”作为财政拔款标准的同时,还应当制订根据教育支持强度相对细化公平的个人经费标准,否则很容易造成学校更愿意接收轻度的、经费支出少的残疾学生,而需要更多教育支持的残疾学生,因为“被平均”了经费反而增加了入学难度,造成教育资源分配和教育权利的双重不公平。对于一些家长反映残疾子女即使已经辍学也不影响财政拨款的现实问题,希望送审稿中能够予以对策性回应,并制定相应的预防监督机制,保证财政支出的公平、公开、透明。

九、送审稿中的一些概念需要理清,便于公众对法规的理解。

融合教育、合理便利、个别教育计划、残疾人教育指导委员会、教育档案、特殊教育机构、特殊教育教师、资源教室等词汇都是第一次出现在中国的法律文本中,而送审稿仅对特殊教育机构、特殊教育教师、资源教室三个词汇做了解释,明显不够充分。尤其“融合教育”、“合理便利”是与残疾人教育权利紧密相关的专业术语,对其不做解释,将会加大公众理解难度。而明确界定“歧视”的内涵,将是提高全社会对残疾人教育权利的认识,以及残疾人享有教育公平、充分平等地参与社会的必要保障。

十、送审稿缺少国际公约和国内关于弱势群体保障立法的理念。

如送审稿说明中所言:“残疾人受教育权是残疾人受宪法保护的基本权利,对于残疾人融入社会,充分、平等地参与社会生活具有基础性、关键性的作用”。我们作为生于不同年代、来自不同地区北京律师代表,回想自己接受教育的所有阶段,几乎没有遇到过有残疾的同学与我们一起相伴读书,共同成长。时至今日,中国甚至还没有有效的制度保障他们享有包括考试延时在内的合理便利权利,与非残疾学生在公平的起跑线上一起竞争。这些观念、制度的滞后,让一个又一个残疾人在希望中失望,让一个又一个家庭在期望中无望,让我们这些法律工作者焦急万分。

我们期待《残疾人教育条例》的修改,除了表明政府的态度立场外,更能让残疾人的教育权利得到真正的提升和改变。不可否认,任何一个制度的变革都会带来利益相关方的阵痛,但相比而言,人权的进步、法治的完善、社会的和谐、政府国际形象的提升,更应当是我们坚定不移的选择。

我们期待真正的改变能早一天到来。

此 致

国务院法制办公室

建议人(以姓名拼音排序):

北京市博圣律师事务所 白小勇律师

北京市佑天律师事务所 范晓红律师

北京市汉卓律师事务所 李长青律师

北京市佑天律师事务所 马国华律师

北京市庞标律师事务所 庞标律师

北京市天济律师事务所 王大红律师

北京市浩东律师事务所 王海平律师

北京市东元律师事务所 王彦山律师

北京市东元律师事务所 辛晓君律师

北京市天济律师事务所 张莹律师

北京市汉荣律师事务所 张蕴章律师

北京市易行律师事务所 郑环宇律师

2013年3月25日

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